在政府职能定位上，回归服务者的本分，构建服务型政府。

在全面推进依法治国的背景下，要实现党在新时期的强军目标、在法治轨道上推进国防和军队改革，最终都涉及通过宪法实现军事权的规范运行和合理配置问题。战争的核心是战略战术的科学制定和高效执行，这又极度依赖于战争规律、军事专业的掌控训练。

历史表明，专制君主往往会出于个人动机发动战争，如追求军事荣誉、发泄仇恨或满足政治野心等。国家作为政治存在，表面上是通过与其他政治体的敌-友区分体现的，本质却是由战争的现实可能性和最终施加暴力的能力造就出来的。不仅限于战争决策，这种权限还通过对缔结军事条约、批准境外派兵、重大军事战略决策的议会保留等体现出来。（2）在英国17世纪王权与议会的斗争中，本应戍国守边的军事权频繁地被用于国内的非法征税、镇压政敌。具体来说，就是对相关权力规范的基本范畴、制度原则、内在原理进行分析。

通过比较分析，宪法对不同职权的规范内容呈现出一定的规律性。3、对军队指挥命令权的规范 第一，最高统帅权与军队指挥命令权主体关系的三种模式。[45]可考虑在《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的基础上，适时制定《社会组织法》，对社会组织的登记成立、法律地位、经费来源、税收待遇、活动原则、内部治理、监督管理等作出明确规定。

为推进和深化改革，需要强力遏制并祛除部门利益。但在实践中，由于担心社会组织发展失控会影响社会与政治稳定、社会组织宏观政策的模糊性以及政策执行的弱激励与检查验收的低强度，[43]一些地方与部门对社会组织的发展仍取控制型管理取向，[44]支持与培育的积极性明显不够，从而导致政府职能转移中存在社会组织承接明显乏力的障碍，需要转移的政府职能难以转出。[32]这就导致要么社会组织缺乏承接能力，有些政府权力转不出去，要么转出后承接的社会组织有些甚至变成了二政府，管理、服务效果还不如原政府部门。比方说，在制约放管服改革的法律法规规章和政策文件方面，就可以委托一些中立的第三方研究机构、智库在充分实地调研的基础上，拿出各行业、各领域需要废、改、立的法律法规规章和其他规范性文件的详尽清单，提交中共中央全面深化改革领导小组决策并督促办理，尽可能避免部门利益的干扰。

[55]放管服改革中存在的选择性放权、法律法规掣肘、部门间协调不畅、部门信息壁垒，乃至社会组织的发展迟滞，无不与部门利益存在勾连。如前所述，放管服改革的重心在于转变政府职能，这需要经济体制、社会管理体制、公共服务体制、行政体制等各方面进行深层次改革与调整，必须统筹协调、综合配套改革。

[51][美]托马斯?潘恩：《常识》，马万利译，译林出版社2015年版，第125页。放管服改革中，各地积极探索权力清单、责任清单、负面清单等三单建设。在类型上，行业协会、商会偏多，公益性、慈善性、服务性社会组织偏少，结构不平衡。[2]李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——四个现代化之后的第五个现代化》，载《天津社会科学》2014年第2期。

[53]王湘军：《大部门内部机构设置和权力结构研究》，载《中共中央党校学报》2014年第3期。在此基础上，运用守信联合激励和失信联合惩戒的信用监管机制与手段监管市场、治理社会，让失信就将在市场、社会中寸步难行的达摩克利斯之剑高悬，使守信遵法勃兴为全社会的蔚然之风。[25]因此，注重改革的系统性、整体性与协同性，无疑具有方法论价值。[36]辜胜阻：《破除改革的碎片化、应急化、部门化》，载2012年2月27日《北京日报》第18版。

[52]江涌：《警惕部门利益膨胀》，载《瞭望新闻周刊》2006年第41期。[42]尤其是进入新世纪以后，随着对政府职能转变以及社会治理、市场监管等内在规律认识的深入，党和政府对社会组织的发展日益重视，并出台了相应文件，深圳、广州、上海等地亦通过制度创新为社会组织发展拓展空间。

正如有论者所指出：有的政府在改革中做表面文章，放虚不放实，放小不放大，放轻不放重，制造一些权力‘洞穴和‘掩体私藏与部门利益相关的权力。(二)深化放管服改革的着力点 1.积极培育社会组织。

[20]调研组：《深圳市调研材料(2016.8.1—8.3)》。改革取得了显著成就，但同时也带有明显的碎片化、部门化特征。[50]诚信缺失与社会不信任不仅造成市场交易、社会交往成本大增，社会总体福利减损，更是当前我国市场监管、社会治理领域许多问题、矛盾冲突产生的关键性原因之一。因此，放管服改革不仅需要持续深化，而且在改革路径上，必须顺应我国改革需要从碎片化转向整体化纵深化的时代要求。放管服改革涉及政府、市场和社会的诸多层面，在我国改革大局中处于牵一发而动全身的重要位点，对于推进国家治理现代化具有重大意义。(一)改革自身的缺陷 一是理念上存在误区。

（图略） 图1:放管服改革与国家治理现代化的内在关联 (资料来源：笔者自制) 放管服改革遵循国家治理现代化的理路(见图1)，在三个回归上取得了一定成效，积累了相应经验，主要体现在下述三个方面： 一是以清单建设明确政府职责边界。此外，作为市场监管、社会治理和优化服务之基础性工程的信息化建设，目前存在的信息孤岛和数据烟囱林立现象，[35]同样有着部门利益的深深烙印。

推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要求对国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等进行突破性的改革。商事制度改革前端放活、后端管好的新机制建构，为市场经济体制的发展完善注入了动力。

依现行制度，对政府部门领导人员的考核中，部门内部下属人员的评价占有很大比重，而作为政府部门管理与服务对象的公民在其中的发言权很小，这使得部门领导人容易被部门内部人员的利益诉求所绑架，背离公共利益谋取部门利益。[1]自19世纪60年代自强运动肇始，尤其是新中国成立后，实现现代化成为中华民族倾力奋斗的目标。

[28]石亚军：《简政放权提质增效须加速法律法规的立改废》，载《中国行政管理》2016年第10期。[34]这就使得不少抑制市场、社会活力的关键性权力仍被留存下来，改革大打折扣。但现代社会公民的生活是一种高度社会化的生活，离不开成熟的社会组织居中发挥作用。[50][德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第24页。

诚如有论者所言：改革越向深层推进，各方面、各领域的联动性就越强，而各方面改革能否协同配套推进，不仅制约着改革的进程，而且决定着改革的成效。[42]葛道顺：《中国社会组织发展：从社会主体到国家意识》，载《江苏社会科学》2011年第3期。

[17][法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第8页。[3]十八大以来中央政府全力推进的简政放权、放管结合和优化服务改革(简称放管服改革)，顺应了国家治理现代化的内在要求。

在内部治理上，机构与机制不健全，监督管理不规范。为此，应该由全国人大出台专门的改革授权立法，采取全方位、总括式授权的方式，明确规定除不能突破的国家基本法律制度，且用改革负面清单明列者之外，均可进行突破创新。

比如，银川市成立了行政审批服务局，实现了推开一扇门，办成一揽子事。法治意味着政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束，[27]亦即政府必须依法行政。就本质而言，简政放权是要使一部分现有政府公权力回归于市场主体与民众。二是社会组织发育不充分。

[56]陈振明、李德国：《国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势》，载《中国行政管理》2008年第11期。[35]比如，在银川市审批服务局，除去其自行研发的行政审批服务系统外，目前在该局内部运行的系统共有30个，涉及国务院8个部门16套系统，宁夏自治区政府7个部门12套系统和银川市政府2个部门2套系统。

因为放的核心是重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系。诚信为立人之本，故管子曰：非诚贾不得食于贾，非诚工不得食于工，非诚农不得食于农，非信士不得立于朝。

[26]唐亚林：《以系统化的顶层设计破解部门利益梗阻》，载《中共浙江省委党校学报》2016年第1期。相对于市场主体来说，市场经济是自由经济，市场的运作主要依靠相关主体对权利的自由运用。